Виконання органами місцевого самоврядування повноважень в галузі безпеки дорожнього руху

В умовах децентралізації влади, яка передбачає передачу державою більше повноважень і бюджетних ресурсів органам місцевого самоврядування, зростають і вимоги щодо виконання цими органами окремих функцій і повноважень, передбачених  чинним законодавством України. До таких належать і повноваження у сфері безпеки й комфорту  дорожнього руху  та   охорони навколишнього природного середовища, які  закріплені в Законі України «Про дорожній рух». Зокрема, стаття 5 цього закону  визначає  компетенцію у сфері дорожнього руху органів влади Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських рад, обласних, Київської та Севастопольської державних адміністрацій, а статті 6 і 7  ─ компетенцію міських рад та їх виконавчих органів, районних рад та районних державних адміністрацій, а також сільських, селищних рад та їх  виконавчих органів.

Виходячи з положень закону «Про дорожній рух», можна зрозуміти, що однією з найважливіших функцій місцевих органів державної виконавчої влади та  органів місцевого самоврядування є розроблення, затвердження і реалізація  ними регіональних та місцевих програм забезпечення безпеки дорожнього руху. Зокрема, це завдання прописане в статті 43 названого закону, яка гласить, що «Органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування в межах своєї компетенції здійснюються підготовка, затвердження і реалізація відповідних програм забезпечення безпеки дорожнього руху». Окремою статтею визначені джерела фінансування заходів щодо забезпечення безпеки дорожнього руху. Такі заходи  можуть фінансуватись за рахунок коштів державного бюджету, відрахувань міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та об'єднань, місцевих бюджетів, позабюджетних коштів і фондів…

На жаль, як показує практика, в Україні існують суттєві проблеми з виконанням  закону України «Про дорожній рух» як на державному, так і на регіональному та місцевому рівнях. І це, насамперед, пов’язано з неефективністю державної політики й державного управління у сфері дорожнього руху та його безпеки. Відповідно до ст. 3 згаданого  закону, таке управління мають здійснювати Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені на це центральні органи виконавчої влади, органи виконавчої влади в Автономній Республіці Крим, місцеві органи виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. Проте останнім часом Кабінет Міністрів України практично повністю  відсторонився від вирішення  питань у сфері безпеки дорожнього руху, а підпорядковані йому міністерства і відомства не мають для цього достатніх повноважень.  Як наслідок, на даний час   в Україні відсутня  єдина державна політика у сфері безпеки дорожнього руху, яка була б сконцентрована у відповідній Стратегії чи державній цільовій програмі,  відсутній державний орган, який би забезпечував координацію  діяльності міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та об'єднань громадян у сфері дорожнього руху, не створено ефективних  механізмів фінансування заходів з підвищення безпеки дорожнього руху,  і, найголовніше – практично повністю втрачений державний за контроль за дотриманням законодавства про дорожній рух на регіональному та місцевому рівнях.

Одним з наслідків такої недалекоглядної політики є високий рівень аварійності та дорожньо-транспортного травматизму, який спостерігається в Україні протягом останніх років. Так, за 12 місяців 2015 року в Україні було скоєно понад 25 тисяч ДТП з потерпілими, в яких загинуло майже 4000 осіб і понад 31 тисяча була травмована.  Причому, відповідно до статистики Управління безпеки дорожнього руху Національної поліції України,  близько 35 % усіх ДТП були скоєні в обласних центрах України, 10,1% - в інших містах, 21,8% - у районних центрах, і 21,5 % - в інших населених пунктах. Тобто, загалом близько 90 % всіх ДТП були скоєні у населених пунктах України, де більшість вулиць і доріг знаходиться в комунальній власності. Але чи  адекватно реагують на ці виклики місцеві органи влади? 

Ми проаналізували як виконуються вимоги закону України «Про дорожній рух» у 22-х обласних центрах України і   з’ясували, що  лише у 6 таких містах (Вінниці, Житомирі, Миколаєві, Полтаві, Рівному та Харкові)  були ухвалені і є чинними  міські програми з підвищення безпеки дорожнього руху. У 4 обласних центрах (Івано-Франківську, Луцьку, Одесі та  Чернігові) були передбачені тільки окремі заходи з підвищення безпеки дорожнього руху, які  включені до інших міських програм. А в решті обласних центрів (Дніпропетровську, Запоріжжі, Івано-Франківську, Києві, Кіровограді, Львові, Сумах, Хмельницький, Херсоні, Чернівцях  та Ужгороді) програми з підвищення БДР не розроблялись і не увалювались, або термін їх дії закінчився (див. додаток 1).

Ще одним важливим показником, що характеризує діяльність місцевих органів влади в галузі безпеки дорожнього руху, є  наявність    міських комісій з безпеки дорожнього руху. Попри те, що Законом України «Про дорожній рух» створення таких комісій прямо не передбачено, потреба в  них є дуже актуальною хоча б з огляду на значний об’єм функцій і повноважень у сфері дорожнього руху, які  закріплені за міськими радами та їх виконавчими органами.  Не зважаючи на це,  діяльність комісій з безпеки дорожнього руху була помічена лише у  5 обласних центрах: Житомирі, Львові, Ужгороді, Чернівцях та Чернігові. Однією з найкращих можна вважати  Львівську міську комісію з безпеки дорожнього руху, яка навіть має свою сторінку в мережі Facebook. Що ж до інших міст, то в кращому разі, питаннями безпеки дорожнього руху в них епізодично опікуються департаменти з питань транспорту та зв’язку або підприємства житлово-комунального господарства, в гіршому – ці питання пущені на самоплив через брак фахівців відповідного рівня, свіжих ідей та необхідних ресурсів.

Спираючись на ці та інші спостереження, можемо зробити висновок, що, за великим рахунком,  органи місцевого самоврядування не мають вирішального впливу на стан безпеки дорожнього руху у своїх містах. Це підтверджує і статистика аварійності в містах-обласних центрах, яку на своєму сайті оприлюднює Управління безпеки дорожнього руху  Національної поліції України.  Аналіз  цієї статистики за останні три роки показує, що з 22-х таких міст  стабільне зменшення  кількості ДТП з потерпілими спостерігається лише у 6 містах (Дніпропетровську, Запоріжжі, Одесі, Полтаві, Чернівцях та Чернігові). В решті ж міст статистика зафіксувала чітку тенденцію до зростання цих показників.

За даними Управління безпеки дорожнього руху Національної поліції України: http://www.sai.gov.ua/ua//ua/static/21.htm

У 2015 році суттєве збільшення кількості ДТП з потерпілими було зафіксоване у Вінниці, Миколаєві, Рівному, Івано-Франківську та Луцьку. В той же час у Дніпропетровську, Запоріжжі, Одесі, Полтаві, Чернівцях та Чернігові, як і в попередні два роки,  спостерігалось покращення цих показників, причому в Запоріжжі та Одесі – дуже суттєве. Пояснення цьому феномену ми поки що не знайшли, а тому продовжуємо його досліджувати. Одним із завдань цього дослідження також є порівняльна оцінка стану аварійності у найбільших містах України та визначення рейтингу цих міст за  кількістю ДТП з потерпілими на 100 тисяч населення.

 

Як бачимо, за кількість ДТП з потерпілими на 100 тисяч міського населення лише 10 обласних центрів  мають  показники вищі середньоукраїнських і 12 міст нижчі. Причому, в другу категорію потрапили міста з найбільшою кількістю населення, включаючи столицю України, Одесу, Харків, Дніпропетровськ. 

 Не набагато кращим є стан справ із забезпеченням безпеки дорожнього руху і в розрізі  областей України. Якщо проаналізувати наявність   обласних програм з підвищення безпеки дорожнього руху, які мають затверджуватись обласними радами, то станом на  01.01.2016 року  такі програми  були лише у восьми областях України (Волинській, Донецькій, Запорізькій, Кіровоградській, Львівській, Рівненській, Ужгородській та Черкаській). У двох областях (Вінницькій та Одеській) були розроблені  окремі заходи з підвищення БДР, які включені до інших обласних програм. А в решті областей (Дніпропетровській, Житомирській, Івано-Франківській, Київській, Луганській, Миколаївській, Полтавській, Сумській, Тернопільській, Харківській, Херсонській, Хмельницькій, Чернівецькій та  Чернігівській) обласні програми з підвищення безпеки дорожнього руху зовсім не розроблялись і не ухвалювались або термін їх дії закінчився (див. додаток 2).

Окремо варто сказати про якість міських і обласних програм з підвищення безпеки дорожнього руху, які нам довелося аналізувати. Не відкриємо таємницю, якщо скажемо, що більшість з них носить формальний характер і в повному об’ємі не виконується. Обласні і міські програми між собою ніяк не узгоджуються. Крім того, жодна з програм,  наголошуємо ─ жодна (!), не відповідає сучасним підходам до вирішення проблем безпеки дорожнього руху, які вже багато років практикуються у розвинених країнах. Либонь, наші чиновники ніколи не  чули ні про матрицю Хеддона, ні про аудит дорожньої безпеки, ні про  рекомендації таких авторитетних міжнародних організацій як ООН, ВООЗ, Світовий банк, Глобальне партнерство з безпеки дорожнього руху та інші.

Не дивно, що в більшості міських та обласних програм домінують антинаукові й безсистемні підходи, які переважно зводяться до вирішення  питань інфраструктурного характеру (наприклад, утримання в належному стані об’єктів вулично-дорожньої мережі), до  покращення матеріально-технічного забезпечення комунальних служб та підрозділів ДАІ (закупівля техніки та обладнання), рідше – до реалізації профілактичних заходів (проведення інформаційних кампаній, видання агітматеріалів тощо). При цьому, в програмах не вказується якими будуть соціально-економічні наслідки від впровадження запланованих заходів і як саме вони вплинуть на зниження дорожньої аварійності, чи приведуть до зменшення кількості загиблих і травмованих в ДТП та чи сприятимуть досягненню стратегічних цілей. Тобто, розроблення програм  відбувалось без використання програмно-цільових методів, які є головним інструментом таких робіт. Тому не дивує і те, що визначення стратегічних цілей у них обмежилось загальними фразами на кшталт  «підвищення безпеки дорожнього руху», «зменшення кількості осіб, що постраждали внаслідок дорожньо-транспортних пригод», «поліпшення умов руху на вулицях і дорогах» і т.п.

Варто зазначити, що в Законі України «Про дорожній рух» (ст. 43) передбачені певні вимоги до програм забезпечення безпеки дорожнього руху, розроблення яких має здійснюватись на основі раціонального поєднання територіального та галузевого планування, формування взаємопов'язаних збалансованих показників з урахуванням соціально-економічних і екологічних умов конкретного регіону, рівня розвитку дорожньої мережі, стану аварійності та інших показників єдиної системи державного обліку дорожнього руху. Відповідно до закону, програми забезпечення безпеки дорожнього руху також повинні включати: аналіз стану безпеки дорожнього руху та прогноз на певний період, конкретні обґрунтовані цілі, заходи, реалізація яких дозволить досягти намічених цілей, вартість програми та джерела її фінансування, форми і періодичність контролю за виконанням програми. Втім, як показує наш аналіз, не маючи чітких методичних рекомендацій, розробники міських та обласних програм дуже часто ігнорують вимоги закону або формально підходять до їх виконання, що суттєво знижує якість програмних  документів і їх практичне значення.

Вихід з цієї ситуації ми бачимо в тому, щоб внести зміни до Закону України «Про державні цільові програми» та постанови Кабінету Міністрів від 31.01.2007 року  N 106 «Про порядок розроблення та виконання державних цільових програм», доповнивши їх положеннями про місцеві та регіональні цільові програми.  На нашу думку, також доцільно розробити окремі методичні рекомендації щодо розроблення і виконання органами місцевого самоврядування місцевих і регіональних програм з підвищення безпеки дорожнього руху. Такі рекомендації мають спиратись на досвід розвинених країн світу, насамперед європейських,  які досягнули суттєвого прогресу в питаннях підвищення безпеки та комфорту дорожнього руху, а також ─ на документи міжнародних організацій, що опікуються питаннями безпеки дорожнього руху. 

Наприклад,  ще у 2009 році Комітет з внутрішнього транспорту  Європейської Економічної комісії ООН затвердив Зведену Резолюція про дорожній рух, яка містить конкретні рекомендації для забезпечення безпеки цільових груп таких, як пішоходи, особи з обмеженою здатністю до пересування, велосипедисти, мотоциклісти, діти і т.д. Важливі  рекомендації містяться і в посібниках з безпеки дорожнього руху для керівників та спеціалістів, виданих ВООЗ, Світовим банком, Фондом ФІА та  GRSP. Деякі з цих посібників, до речі, перекладені на російську мову й доступні в Інтернеті. Проте, схоже, що  українські фахівці з безпеки дорожнього руху про існування цих важливих матеріалів нічого не знають, бо не використовують їх у своїй діяльності. А практичних занять чи семінарів з ними ніхто не проводить.

Таким чином, в черговий раз доводиться констатувати, що державна політика у сфері безпеки дорожнього руху, яка останнім часом проводиться в Україні, не відповідає вимогам сьогодення й потребує суттєвої модернізації на всіх рівнях. Основні напрямки такої модернізації  були окреслені учасниками  перших парламентських слухань на тему: «Стан і перспективи забезпечення в Україні безпеки дорожнього руху», які пройшли 23 грудня 2015 року. Важливо, що в Рекомендаціях слухань окремо були виділені рекомендації, які стосуються органів місцевого самоврядування (див. додаток 3), адже їхній потенціал у вирішення питань безпеки дорожнього руху ще далеко не вичерпаний і його обов’язково треба задіяти для збереження життя і здоров’я учасників дорожнього руху.

 

ВІКТОР КОЗОРІЗ,

віце-президент громадської організації

«Товариство учасників руху»